Action des collectivités locales : pour des politiques publiques inter-territorialisées

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Depuis plusieurs années, chaque crise que traverse la France, quelle soit économique, sociale, environnementale et bien évidemment démocratique, conduit inévitablement les responsables politiques à réclamer davantage de décentralisation. L’Etat serait ainsi incapable de résoudre les difficultés du pays, pire pour certain il en serait même la cause principale, et la résolution des maux de la société française passeraient inévitablement par plus de pouvoir donné aux collectivités territoriales. L’épisode des gilets jaunes n’a pas faillit à la tradition et autant les analyses ont divergé sur les causes, les mobiles, la nature même du mouvement, autant chacun s’est retrouvé pour affirmer que la solution à la crise passait par plus de pouvoir donné au « local ».

Ce tropisme décentralisateur traverse tout l’échiquier politique. C’est bien évidemment une revendication des municipalistes dont le projet politique vise clairement à créer un mouvement de communes confédérées pour en faire des « contre-institutions » face à l’État-nation et promouvoir la démocratie directe. A l’opposé du spectre politique, les tenants  du libéralisme plaident également pour un desserrement du carcan de l’Etat et la libéralisation des énergies locales.

La dernière décennie a été particulièrement féconde en matière de design institutionnel. Dans le prolongement du rapport Balladur de 2009 qui a redéfinit la doctrine de l’Etat en matière de décentralisation, l’adoption de  loi RCT en 2010 et surtout de l’Acte III avec la fameuse loi NOTRe de 2015 ont profondément redécoupé les territoires et modifié la répartition des compétences. Contre toute attente, l’Acte III a été fraichement accueilli par les collectivités territoriales. De nombreuses voix se sont élevées parmi les élus locaux et les associations qui les représentent pour réclamer une pause dans la décentralisation au motif d’une trop grande brutalité de l’Acte III et de l’incapacité des collectivités à digérer les réformes imposées par l’État.

C’est là l’un des grands paradoxes de la recomposition territoriale et la réorganisation des pouvoirs locaux. Si le récit républicain a traditionnellement combattu la diversité territoriale, il est désormais acquis que l’uniformisation ne marche pas et que l’on ne peut trouver une organisation institutionnelle unique qui soit pertinente pour l’ensemble des territoires. Le problème, c’est que les territoires ont énormément de difficultés à se réformer spontanément. Si l’Etat n’impose pas (via la loi) ou ne contraint pas (via la diminution des dotations), les territoires restent pour la plupart immobiles. La première traduction des recommandations du rapport Balladur par la loi RCT de 2010 faisait le pari de la bonne volonté des territoires. Les collectivités locales n’ayant pas saisi, c’est un euphémisme, ces opportunités offertes par la loi RCT, l’Acte III a logiquement été beaucoup plus prescriptif. Alors que durant de nombreuses années, les territoires ont incarné la modernité, on voit qu’ils sont désormais entré en résistance et devenus pour le moins conservateurs. La diminution des dotations de l’Etat est loin d’expliquer à elle seule ce phénomène.

Mais la mise en place de l’Acte III de la décentralisation a accouché d’un phénomène nouveau : à la traditionnelle querelle entre l’Etat et les territoires s’est superposé une querelle entre les territoires eux-mêmes. Jamais depuis l’adoption de la loi NOTRe, la défense catégorielle n’a été aussi vive et aussi âpre. Les associations d’élus municipaux et départementaux se sont mobilisées avec détermination pour lancer cette « guerre des territoires » : « il y a urgence à faire de la ruralité une priorité de l’action publique si nous ne voulons pas voir s’agrandir le clivage entre la France du haut et la France du bas » entend-on aujourd’hui.

Cette défense catégorielle des territoires, comme si les territoires existaient en dehors des populations qui les habitent, est d’abord une défense catégorielle des collectivités territoriales en tant que telles qui, à dessein électoraliste, tente d’opposer les urbains, les périurbains et les ruraux. Pour autant, cette description portée par exemple par l’AMRF[1] d’une France dans laquelle les gagnants de la mondialisation seraient regroupés dans les métropoles et les exclus relégués dans le périurbain et le rural, cette description d’une « France d’en haut » dans les villes et d’une « France d’en bas » dans les campagnes est erronée.

D’abord toutes les métropoles ne sont pas rayonnantes loin s’en faut et toutes les villes moyennes et les territoires périphériques ne sont pas en déshérence. Il y a une vie en dehors des métropoles, particulièrement en France. Comme l’a montré Olivier-Bouba-Olga, certaines villes moyennes ont connu, en termes de pourcentage, des taux de croissance de leur emploi et/ou de le leur population largement supérieurs à ceux constatés dans les métropoles. Surtout comme l’indique Louis Maurin, Directeur de l’Observatoire des inégalités, la pauvreté du rural est largement surestimée. L’Insee montre que 65,2 % de la population au seuil de pauvreté, c’est-à-dire disposant moins que 60 % du revenu médian, vit dans des grands pôles urbains dont 31,4 % en centre-ville. 16,6 % de la population pauvre vit dans le périurbain et seulement 10,4 % vit dans des communes rurales. La seule agglomération parisienne concentre presque autant de pauvres que le total des pauvres recensés dans l’ensemble des territoires ruraux. Comme le rappelle le géographe Samuel Depraz[2], la « France des marges » est partout… mais la pauvreté est surtout dans villes… Enfin, qu’est-ce qu’un territoire rural aujourd’hui quand on sait que 92 % de la population française vit dans ou sous l’influence d’une ville ou, pour reprendre le propos de Pierre Veltz dans son dernier ouvrage[3], 9 habitants sur 10 qui habitent le monde rural n’ont plus de rapport avec l’agriculture. En somme, si le discours sur la « ruralité oubliée» fait écho à des aspirations sociales et des systèmes de valeurs qu’il faut comprendre, il nourrit également le discours sur la nécessité du maintien des départements et le statu quo concernant les communes.

Quelle réalité territoriale ?

La défense catégorielle des territoires éloigne de la compréhension du fonctionnement réel des territoires. Tel que le débat est posé aujourd’hui on a parfois le sentiment que le processus de métropolisation (on parle ici de la métropolisation en tant que processus de transformation fonctionnelle et morphologique des villes et territoires et non de la création institutionnelle des métropoles) est le fruit d’un choix délibéré visant à privilégier les grandes agglomérations au détriment des territoires ruraux. 1975 a marqué l’apogée de l’emploi industriel en France. On du mal à le croire mais il y avait encore près de 2,5 millions d’emplois dans l’agriculture au début des années 70. Si les activités productives ont été en France, contrairement à l’Angleterre, particulièrement favorables aux territoires, on comprend bien que la tertiarisation de l’économie fait le jeu des villes et notamment des plus grandes. Or 78,8 % des emplois en France sont désormais des emplois tertiaires. Même si la tendance s’inverse quelque peu depuis 2111 les populations ont fait le chemin inverse des emplois. Depuis 1990, les grands pôles urbains ont perdu 1,4 million d’habitants au profit des pôles urbains de taille moyenne (+ 46 000), des petits pôles urbains (+ 139 000), des communes rurales (+ 341 000) mais surtout au profit des communes périurbaines (+ 2,7 millions d’habitants)[4].

La tertiairisation de l’économie entraîne une concentration de l’emploi dans les grandes agglomérations, une spécialisation fonctionnelle des territoires et un renforcement de leur interdépendance au sein de grands systèmes territoriaux. L’individualisation des modes de vie et le développement des mobilités bouleversent les pratiques territoriales et montrent l’impossibilité d’enfermer les individus dans les territoires. Les stratégies d’implantation des acteurs économiques et les stratégies résidentielles des ménages sont beaucoup plus structurantes du fonctionnement des territoires que les velléités aménagistes de l’Etat ou des collectivités territoriales. L’Etat ne fait aujourd’hui qu’adapter l’architecture territoriale à des évolutions de dynamiques socio-économiques, sociologiques, qu’il est de plus en plus en peine de réguler. Nier la métropolisation est aussi caricatural que prétendre qu’il n’existe rien en dehors des métropoles.

Quelle réalité sociale ?

Mais la défense catégorielle des territoires éloigne aussi de la compréhension des causes réelles des fractures sociales. On a beaucoup parlé de pouvoir d’achat depuis quelques mois en insistant notamment sur un coût de la mobilité qui pénaliserait fortement les périurbains et les ruraux obligés de faire davantage de kilomètres pour se rendre à leur travail. Ce faisant, on oublie que le principal facteur ayant contribué à diminuer le pouvoir d’achat des ménages est l’augmentation du coût du logement, bien avant l’augmentation du coût de la mobilité. Entre 2000 et aujourd’hui, le coût du logement a été multiplié par deux en France : l’indice du prix du logement ancien est ainsi passé de 100 en 2000 à 218 et même à 255 en Île de France, alors que l’indice du revenu disponible des ménages est passé de 100 à 138. En 1960, les ménages français consacraient en moyenne 6 % de leurs revenus pour se loger et se chauffer. Désormais, les Français mobilisent en moyenne 28 % de leurs ressources pour le poste logement. Bien évidemment, cette moyenne masque des taux d’effort très différents selon les catégories sociales : les 10 % de Français les plus riches consacrent 12,5 % de leurs revenus au logement quand 10 % des plus pauvres sont contraints d’en mobiliser 55 %. Quelles ont été les principales victimes de la flambée du coût de l’immobilier : les urbains, les périurbains ou les ruraux ?

Enfin, outre le pouvoir d’achat, une autre ligne de fracture de la société française émerge : celle du rapport à l’avenir. Le rapport à son propre avenir avec des personnes agiles dans la mondialisation et des personnes qui la subissent ; le rapport à l’avenir de ses enfants avec pour certains la perspective de voir leurs enfants continuer à progresser et pour d’autres, le sentiment que malgré leurs efforts, leurs enfants ne disposeront pas d’une vie meilleure. La France est très loin d’être le pays le plus inégalitaire au monde. Mais la France demeure le pays de la reproduction sociale. Comme le montre le sociologue François Dubet[5] , « la corrélation entre le revenu des parents et celui des enfants devenus adultes est de 0,41 en France, 0,32 en Allemagne, 0,27 en Suède ». « En France, l’origine sociale des élèves explique 22 % de leur performance ; en Allemagne, cet impact est de 17 %, en Suède de 12 % ». Un rapport de l’OCDE de février 2019 montre qu’il faut désormais, en France, 6 générations quand on est dans les 10 % de ménages les plus pauvres pour atteindre le revenu médian : il en faut 2 au Danemark, 3 en Norvège, en Suède et en Finlande. Le territoire est très loin d’être la principale variable explicative des inégalités et de la pauvreté si tant est même qu’il en soit une.

Il est donc temps d’arrêter d’attiser cette « guerre des territoires » et d’opposer de manière artificielle l’urbain, le périurbain et le rural. Il est temps d’admettre que la segmentation classique (urbain, périurbain, rural…) ne permet plus d’appréhender le fonctionnement réel des territoires. Il est temps de reconnaître que les territoires ne sont plus des entités autonomes, autosuffisantes mais constituent des éléments de grands systèmes territoriaux dans lesquels chaque élément du système qu’il soit métropolitain ou périmétropolitain entretien de profondes interactions avec les autres éléments du système.

Ce faisant, on arrive aux limites d’une logique dans laquelle chaque collectivité produit de la politique et des services publics de manière autonome sans se préoccuper de ce que font les autres territoires et les autres collectivités. Dans un système territorial dans lequel les différents territoires qui composent le système sont interdépendants, les enjeux sont nécessairement multiscalaires : il ne s’agit plus d’empiler des politiques publiques plus ou moins convergentes mais de déployer une même politique aux différentes échelles du système territorial.

L’enjeu désormais n’est plus de redécouper les territoires ou de redistribuer les compétences mais d’articuler les échelles et de co-élaborer, co-financer et co-produire des politiques publiques interterritorialisées.

Article écrit par Didier Locatelli


[1] Association des maires ruraux de France. Voir notamment « La parole aux citoyens. Les maires ont la clé », synthèse nationale, AMRF, janvier 2019.

[2] Samuel Depraz, La France des marges, Armand Colin, 2017.

[3] Pierre Veltz, La France des territoires, défis et promesses, Edition de l’Aube, 2019.

[4] « Les mobilités résidentielles en France : tendances et impacts territoriaux », CGET, Rapport de l’Observatoire des territoires, 2018.

[5] François Dubet, Le temps des passions tristes, Seuil, 2019.