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Métropole Grenoble-Alpes : analyse de l’échec du recours en justice contre l’élection de Christophe Ferrari [R. Rambaud]

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Par un arrêt du 29 décembre 2020, le Conseil d’Etat a clairement rejeté le recours intenté par les écologistes grenoblois Vincent Comparat et Pierre Mériaux contre l’élection de Christophe Ferrari à la présidence de la métropole Grenoble-Alpes. Une solution justifiée sur le plan du droit vis-à-vis de prétentions que le juge a considéré comme dépourvues de fondement, et une bonne nouvelle pour la Métropole grenobloise qui évite ce faisant une crise politique qui aurait été contreproductive.

Analyse par Romain Rambaud, qui n’engage que son auteur, comme tous les articles publiés sur la plateforme d’AG²AURA.

Le contexte : le psychodrame de l’élection du Président de la Métropole Grenoble-Alpes

Le Map, magazine grenoblois, titrait à propos du psychodrame de l’élection de Christophe Ferrari en juillet dernier sur la « Démocratie de juillet », référence évidente à la monarchie de juillet, âge d’or du parlementarisme libéral en France. Il est vrai que le parallèle pouvait être fait, tant la complexité des intercommunalités et les tractations lors de leurs élections peuvent faire penser, tous partis confondus, aux échanges d’arrière-boutiques propres à certaines pratiques parlementaires… Pour ceux, éloignés de la métropole grenobloise, qui n’ont pas suivi ces épisodes, on renverra en particulier à cet article de France Bleu Isère disponible gratuitement.

Pour situer les choses (relativement) simplement, Christophe Ferrari, maire du Pont de Claix, une commune de 10.000 habitants de la métropole Grenoble-Alpes, était Président depuis 2014 de la Métropole Grenoble-Alpes, dans le cadre d’une alliance « rose-rouge-verte » soutenue notamment par Eric Piolle, maire écologiste de Grenoble qui n’avait pas candidaté à la Présidence de la Métropole en 2014 pour cause de refus de « cumul des mandats » (même si ce terme est impropre pour une intercommunalité). Pendant des années, les choses se sont bien passées entre les forces de la majorité. Cependant, fort de son succès en 2020 à Grenoble et de l’élection d’un maire écologiste à Saint-Egrève et à Vizille, Eric Piolle entendait reconduire l’alliance précédente mais en exigeant cette fois la présidence de la métropole pour l’un des siens, Yann Mongaburu, à l’époque président (semble-t-il non consensuel) du SEMITAG, le syndicat des transports local (aujourd’hui le SMMAG), conseiller municipal et métropolitain mais non-maire (puisque grenoblois, le maire de Grenoble étant Eric Piolle). Christophe Ferrari se déclara cependant candidat, faisant valoir son bilan à la tête de la métropole et le soutien des petites communes face à la ville centre Grenoble, refusant une « primaire de la gauche » mais soutenant qu’il se retirerait si une personnalité non grenobloise plus consensuelle (que Yann Mongaburu) se portait candidate.

Deux conceptions s’opposèrent ainsi dans la majorité. L’une faisait valoir qu’une majorité de personnes et d’élus souhaitaient une personnalité écologiste qui pouvait légitimement venir de la ville centre, soit la force du nombre s’imposant aux autres (36 sièges pour 158180 personnes à Grenoble, 3 sièges pour 15902 personnes à Saint-Egrève, 2 sièges pour 7428 personnes à Vizille, etc., 2 sièges pour 10391 personnes à Eybens, etc.), les écologistes étant soutenus à ce stade par les communistes de Saint-Martin-d’Hères (8 sièges et 38634 personnes) et d’Echirolles (8 sièges pour 35855 personnes). Raisonnement tout de même compliqué à tenir complètement dans le cadre d’une structure intercommunale, avec le système électoral au suffrage universel certes direct mais dans le cadre des élections municipales et par fléchage en vigueur dans les établissements publics de coopération locale à fiscalité propre (ici EPCI). L’autre faisait valoir qu’une intercommunalité devait respecter les équilibres entre les communes, les grandes et les plus petites, et fonctionner de façons consensuelle, ce qui, en vertu d’une tradition installée sur le territoire (il existe la même à Voiron) mais qu’on ne retrouve pas partout, ne pouvait être garanti par la ville centre : cela dit aussi quelque chose, sans doute, d’une configuration particulière du territoire dont il faut tenir compte.

Chacun évidemment se prévalait de la démocratie : la démocratie « majoritaire » pour Eric Piolle et les écologistes, la démocratie « intercommunale » pour Christophe Ferrari, ses alliés, de fond (socialistes, petites communes) et ses soutiens (élus centristes ou de droite refusant de donner trop de pouvoir à Eric Piolle et ses alliés). On ne pourrait pas, ici, entrer dans le jeu de distinguer la « vraie » démocratie (la majoritaire ?) et la « fausse » démocratie (l’intercommunale ?), pour deux raisons. Tout d’abord, pour des raisons conceptuelles et politiques : ces forces politiques ont toujours considéré (avec plus ou moins de bonne foi) que la démocratie représentative majoritaire est en crise et insuffisante, devant être complétée par une démocratie participative, délibérative, inclusive des minorités, etc. : il y a donc quelque chose de profondément contradictoire à se prévaloir tantôt de l’un et tantôt de l’autre en fonction des circonstances. Ensuite, qu’on le regrette ou non, parce que le système actuel des EPCI ne répond pas à une logiquement majoritaire mais à une logique intercommunale, laquelle ne produit pas nécessairement le même type d’effets parce qu’elle n’a pas le même objet que dans une commune (et d’un certain point de vue tant mieux, quand on connaît le déséquilibre politique des communes lié à l’existence d’une prime majoritaire de 50%). Il y a, concernant les EPCI, un enjeu d’équilibre des territoires, dans le but de mettre en œuvre des politiques publiques communes, impliquant que même les habitants des petites communes soient représentés par au moins un siège : c’est même un principe constitutionnel.

L’élection de l’exécutif métropolitain se joua donc, selon les règles des EPCI. Le Président de l’EPCI est d’abord élu au scrutin secret et à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative. En cas d’égalité de suffrages, le plus âgé est déclaré élu.

L’élection fut interminable : 11 heures ! Au 1er tour, Yann Mongaburu (écologiste) arriva en tête du premier tour avec 52 voix sur 119. Christophe Ferrari (ex-PS) était en 2e position avec 51 voix, soit 1 voix de moins seulement, à la surprise générale, tant on pensait que Yann Mongaburu serait plus haut. Dominique Escaron, candidat de la droite et du centre, récolta 16 bulletins. Eric Piolle demanda le retrait de la candidature de C. Ferrari, au nom de l' »union de la gauche » et de la nécessité pour le deuxième de cette union de se retirer, mais ce dernier se maintint. Il s’agissait pour les écologistes de se prévaloir d’accords d’appareils, qui ne purent jouer au regard des principes en cause. Ainsi, Laurent Thoviste (LREM à Fontaine, soutien de Christophe Ferrari) déclarait : « J’accepterai qu’on nous mette au banc si on était contre les politiques métropolitaines, mais ou avez vous vu que nous étions contre ? Au nom de quoi décidez vous qui peut être dans majorité ? uniquement sur des étiquettes politiques ? Arrêtez vos discours qui nous expliquent que vous avez raison et nous avons tort. » Au 2ème tour, Yann Mongaburu eut 53 voix ( + 1 par rapport au premier tour), Christophe Ferrari 51 voix (=) et Dominique Escaron 15 voix (-1). Dominique Escaron se retira pour le troisième tour. Après une prise de parole de plusieurs minutes, Christophe Ferrari annonça qu’il maintenait sa candidature au troisième tour : « Ce n’est pas nous qui ne respectons pas la majorité sortante, c’est bien ceux qui ont voulu créer une autre majorité, un autre fonctionnement, qui nous mettent dans cette situation ». Eric Piolle estima que « la campagne qui se joue ici sur une peur de la ville centre, n’est pas une campagne opportune (…) En 2014 j’ai soutenu Christophe Ferrari car il était la bonne personne à ce moment-là. Et aujourd’hui nous pensons que Yann Mongaburu est le mieux à même de mener cette mission ». Au ème tour, Christophe Ferrari fut élu président de la métropole avec 62 voix contre 54 à Yann Mongaburu et 3 votes blancs, avec le soutien de ses alliés mais aussi de ceux qui ne souhaitaient pas donner les clés de la métropole à Eric Piolle.

A 00h30, Christophe Ferrari, tout juste élu, tendit la main à la gauche et à « ceux avec qui il a cheminé tout au long de sa carrière politique », « Je suis très heureux et en même temps avec un sentiment particulier [une pause] de l’image que nous avons donné à nos concitoyens ». Eric Piolle à ce moment perdit ses nerfs et déclara, heureusement sans effet pour la suite, que « ce n’est plus la Métrople de Grenoble, Christophe Ferrari s’est vendu à la droite et à LREM. Nous ne participerons pas à cette majorité ».

Le problème : l’élection du Président de la Métropole Grenoble-Alpes, enjeu politique national et premier échec dans la stratégie présidentielle d’Eric Piolle

Pourquoi s’intéresser autant, puisque la presse nationale consacra quelques articles au sujet, à l’élection à la présidence de la Métropole Grenoble-Alpes ? On pourrait considérer que la question n’était que purement locale, révélant des problèmes certes caractéristiques des difficultés des intercommunalités, mais sans originalité particulière. Il n’en était rien, et cela n’était pas seulement du aux nombreuses heures que dura cette élection (donnant lieu à un point de droit intéressant, on y reviendra).

C’est parce que l’élection de la présidence de la Métropole Grenoble-Alpes avait un enjeu fondamental sur le plan national dans le cadre de la stratégie présidentielle d’Eric Piolle : faire l’union de la gauche dans le cadre d’une domination écologiste qu’il porterait. Démontrer que « sa » ligne au sein du parti écologiste, en vue de la primaire de ce dernier (contre l’autre ligne, plus centriste et donc plus risquée de Yannick Jadot), fonctionnait. Il y avait donc bien en enjeu national et présidentiel à cette élection. De ce point de vue, l’échec d’Eric Piolle à l’élection de la présidence de la métropole a été un coup dur.

La presse nationale ne s’est pas trompée sur ce point : Libération titrait ainsi « A la métropole de Grenoble l’union rose-verte explose« , Le Monde titrait plus durement encore « A Grenoble, l’union des gauches se fracasse sur la métropole » et le Figaro enfonçait le clou en titrant « Grenoble: Piolle (EELV) échoue à faire élire son candidat à la tête de la métropole ».

Mais finalement, c’est de Christophe Ferrari lui-même que le Scud le plus violent est venu : Répondant à une interview à l’Obs, il indiquait ainsi « Eric Piolle veut faire l’union à la présidentielle. Mais l’union, ça commence chez soi ». Il faut dire que Christophe Ferrari avait subi des mots très excessifs, qu’on ne reprendra pas ici. Des petites phrases révélant un problème sans doute réel, à savoir la volonté des écologistes de passer en force, cédant à une forme de pulsion de domination.

La réaction : un recours en justice manifestement infondé d’après le juge administratif

Ce ne sont pas les perdants de l’élection présidentielle grenobloise qui ont agi directement en justice devant le juge administratif. La riposte judiciaire fut indirecte, orchestrée par Vincent Comparat, militant écologiste grenoblois de la première heure fondateur de l’ADES (Association pour la démocratie, l’écologie et la solidarité) et Pierre Mériaux, conseiller municipal et adjoint d’Eric Piolle en charge du personnel et du quartier de l’école Ferdinand Buisson. La question de savoir si l’initiative du recours en justice est strictement personnelle, comme le fait valoir Vincent Comparat, ou si elle a été validée, voire demandée, par les écologistes grenoblois est une question qui se pose dont nous n’avons pas la réponse.

Deux recours ont été formés. Le premier contre l’élection du Président Ferrari en juillet, le second contre la désignation de conseillers délégués, en l’absence d’élection des vice-présidents qui n’est intervenue qu’en septembre. Le premier recours nous intéressera particulièrement puisqu’il a fait l’objet de l’arrêt du Conseil d’Etat ici analysé.

Ce recours a été rejeté de façon sèche par le juge administratif, le tribunal administratif d’abord et le Conseil d’Etat ensuite.

Ce recours a d’abord été rejeté par le tribunal administratif de Grenoble par une ordonnance du 4 août 2020. Et ce très durement, par le biais de ce qu’on appelle une « ordonnance de tri » fondée sur l’article R. 222-1 du code de justice administrative, procédure sans instruction ni audience que le juge administratif utilise pour « les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. (…) », autrement dit des requêtes qui paraissent vides aux yeux du juge. Le tribunal administratif de Grenoble a considéré que les arguments développés par les requérants n’étaient pas sérieux : ni l’accusation de discrimination à l’égard d’un « grenoblois », car il s’agissait ici bien entendu d’arguments politiques sur le rôle de la ville centre et non de discrimination, ni l’argument fondé sur le fait que les élus n’avaient pas une connaissance suffisante de la métropole, sans rapport direct avec l’élection du Président, ni l’interruption de séance sans élection de vice-présidents ou lecture de la charte de l’élu local, dans la mesure où ces éléments étaient sans rapport avec l’élection du président de la métropole en tant que telle. Quant au recours sur la désignation des conseillers délégués, il a été rejeté pour défaut d’intérêt à agir des requérants. Pour résumer, aucun argument juridique sérieux ne venait au soutien de la prétention des requérants.

L’ordonnance relative à l’élection de Christophe Ferrari a été confirmée par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 29 décembre 2020, fermant définitivement le dossier de l’élection du président de la Métropole.

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a validé le recours à une « ordonnance de tri », confirmant le caractère manifestement non sérieux des arguments avancés par les requérants. Dans un deuxième temps, le Conseil d’Etat a considéré que les arguments « allégués » par les requérants ne sont ni établis ni de nature à caractériser des manœuvres, qu’il s’agisse de la prétendue « discrimination » à l’égard d’un grenoblois, de la soi-disant manœuvre dans la date de la convocation de la séance d’installation ou de son ordre du jour (on rappellera le contexte sanitaire très compliqué des élections municipales de mars et juin 2020 qui a conduit à la convocation du conseil métropolitain au mois de juillet) ou de prétendues pressions résultant de promesses de désignation pour devenir vice-président (marchandages auxquels tout le monde semble-t-il s’adonne). On notera que le Conseil d’Etat refuse aussi logiquement de prononcer une inéligibilité contre C. Ferrari sur le fondement des manœuvres frauduleuses de l’article L. 118-4 du code électoral : au passage, porter de telles accusations est grave et on peut regretter que ces accusations aient été portées publiquement devant le juge administratif sans faire l’effort d’une justification suffisante.

Seul un argument, sur le plan du droit, était intéressant à soulever et la solution donnée par le juge restera de principe. Les requérants considéraient en effet que l’élection du président (en juillet) devait être annulée du fait que lors de la même séance n’avait pas su tenir (en raison de la durée de 11 heures et de l’avancée dans la nuit) l’élection des vice-présidents. Or le Code général des collectivités territoriales dispose dans son article L. 5211-6 que « Après le renouvellement général des conseils municipaux, l’organe délibérant se réunit au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l’élection des maires. / Lors de la première réunion de l’organe délibérant, immédiatement après l’élection du président, des vice-présidents et des autres membres du bureau, le président donne lecture de la charte de l’élu local prévue à l’article L. 1111-1-1 (…) « . Pour les requérants, il en résultait nécessairement une sorte d’ « unité » de ces opérations électorales, l’absence de la deuxième au cours de la même séance (élection des vice-présidents, qui aura lieu finalement en septembre) entachant d’irrégularité la première (élection du Président, qui a eu lieu en juillet). Ce n’est pas ce qu’a jugé le Conseil d’Etat, qui a rejeté le seul argument sérieux du recours au motif que ces scrutins restaient distincts les uns des autres et qu’en conséquence, en dehors de l’hypothèse d’une manœuvre, le fait que la deuxième opération électorale n’ait pas pu objectivement se tenir n’entachait pas la légalité de la première opération électorale : « 5. Si ces dispositions prévoient que l’ordre du jour de la première réunion de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre suivant le renouvellement général des conseils municipaux doit comporter l’élection du président et celle des vices présidents et des autres membres du bureau, il n’en résulte pas que la régularité de l’élection du président serait subordonnée à la condition qu’il soit effectivement procédé, au cours de la même séance, au scrutin portant sur l’élection des vice-présidents et des autres membres du bureau, ces différents scrutins demeurant distincts les uns des autres ».

Une solution pragmatique (la séance d’élection des vice-présidents a elle aussi, une fois la majorité plus ou moins rabibochée, duré des heures…) qui fera sans doute jurisprudence, et qui en l’espèce vint au soutien de Christophe Ferrari, non suspect de manœuvre sur ce point contrairement aux allégations des requérants.

La conclusion : une bonne nouvelle pour la métropole Grenoble-Alpes

Mauvais perdants, les écologistes grenoblois ? Peut-être, mais l’essentiel aujourd’hui est que le mauvais épisode de l’élection de Christophe Ferrari et de sa contestation par Eric Piolle est derrière nous, à la fois sur le plan juridique (avec cet arrêt du Conseil d’Etat) et sur le plan politique (la majorité ayant entre-temps trouvé un accord pour se rabibocher, les « Ferraristes » ayant un poids important).

La métropole Grenoble-Alpes va donc pouvoir continuer à élaborer des politiques publiques importantes pour le territoire, équilibrées, dans la recherche de consensus et d’équité entre les populations et les territoires qui n’ont pas toujours les mêmes intérêts, chacun étant légitime et l’ensemble étant à concilier. De nombreux membres de l’exécutif métropolitain (de même que des conseillers communautaires de tous bords) sont aujourd’hui dans cette optique d’apaisement, et on ne peut que s’en réjouir.

Certes, on pourrait souhaiter que cette majorité s’élargisse y compris à des personnalités du centre qui ont donné leur voix à Christophe Ferrari. On se saurait cependant reprocher à ce dernier de ne pas avoir entendu leur demande : la chose était annoncée, prévisible et pour un certain nombre de personnes de ce centre, l’enjeu était d’abord de ne pas donner trop d’élan au maire de Grenoble. Procéder à un renversement complet de majorité n’était pas pensable. En garder la présidence pour garantir qu’elle reste du côté de l’intérêt général et ne bascule pas dans l’excès et la personnalisation était une action louable.

Cela ne signifie pas que tout est parfait dans le fonctionnement des intercommunalités ou dans les politiques poursuivies, bien entendu, et des propositions de réforme pourront être faites, notamment par AG²AURA. Mais ceci est un prochain débat.

Romain Rambaud

Président d’AG²AURA